Possibili manovre di politica commerciale degli Stati Uniti con l'Amministrazione Trump

26/02/2017

Politica commerciale Stati Uniti

Si parla del fatto che gli Stati Uniti possano aumentare dazi e tariffe per limitare le importazioni. Ma quali sono i meccanismi concreti con cui l'America può aumentare le tariffe o i dazi doganali sulle importazioni ?

Di seguito si riporta una breve analisi degli strumenti amministrativi e legislativi attraverso cui, in concreto, il Presidente Americano o il Congresso possono intervenire sulle politiche commerciali ed il commercio estero dell'America e, nello specifico, attuare un aumento dei dazi all'importazione


Stati Uniti d'America: L'autorità di imporre dazi e tariffe sulle importazioni 

In linea generale, il Presidente non può aumentare le tariffe con un suo provvedimento legislativo diretto. L'Articolo 1, Paragrafo 8 della Costituzione degli Stati Uniti dà al Congresso l'autorità esclusiva in materia di imposizione delle tasse e di “regolazione del Commercio con i Paesi Stranieri”. Quindi, qualunque tentativo di aumentare dazi e tariffe dovrebbe essere approvato da un nuovo Atto del Congresso o dovrebbe essere espressamente delegato dal Congresso al Presidente secondo le procedure legislative esistenti.

Oltre a seguire le procedure legislative interne degli Stati Uniti, l'aumento dei dazi o misure simili devono essere coerenti con gli obblighi degli Stati Uniti nell'ambito degli Accordi del World Trade Organization (WTO). Due dei più fondamentali obblighi WTO sono le clausole di “Nazione Più Favorita” e “Consolidamento Tariffario”.

  • Nazione Più Favorita significa che i membri WTO devono trattare le importazioni da un membro come quelle provenienti dagli altri membri. [Art. I del GATT] In altre parole, un membro non può imporre una tariffa del 10% sulle mele dalla Cina e una tariffa del solo 5% sulle mele dal Giappone.
  • Il Consolidamento Tariffario si riferisce all'accordo secondo cui i membri WTO non possono imporre tariffe che sono diverse da quelle su cui si sono accordati. Art. II del GATT. Per entrare a far parte del WTO, tutti i Paesi devono concordare e rispettare i livelli di tariffe decisi a tavolino sulla maggior parte dei beni commercializzati. 

Se gli Stati Uniti applicano una tariffa o una misura commerciale che non segue l'Accordo WTO, i Paesi coinvolti hanno la possibilità di contestare la misura come pratica restrittiva del commercio internazionale tramite il meccanismo di risoluzione delle controverse del WTO. Se il WTO si esprime contro gli Stati Uniti, può autorizzare una rivalsa contro il Paese che viola l'accordo. Questa rivalsa può comprendere:

  • (a) tariffe aumentate in modo da coprire in toto il valore della violazione,
  • (b) sanzioni sulla proprietà intellettuale e (c) restrizioni sui servizi (per es. impedire agli Stati Uniti di fornire servizi finanziari nel Paese), tra le altre possibilità.

 


WTO World Trade Organization




Tenendo presente quanto fin qui detto, ci sono diverse opzioni per il Presidente Trump per aumentare dazi e tariffe all'importazione contro Paesi specifici. Tra queste:

1) Convincere il Congresso a emettere un nuovo atto legislativo

2) Ordinare un indagine del Rappresentante del Commercio 

3) Sfruttare il Paragrafo 122 del Trade Act del 1974

4) Sfruttare il Paragrafo 232 del Trade Expansion Act

5) Ricorrere al Trading with the Enemy Act del 1917

6) Utilizzare l'International Emergency Economic Powers Act

Ciascuna opzione viene analizzata qui di seguito.


OPZIONE 1
Nuovo atto legislativo del Congresso degli Stati Uniti

Il Congresso ha l'autorità di imporre nuove tariffe sui beni importati. Il Presidente Trump potrebbe lavorare con il Congresso (già a maggioranza repubblicana) per promulgare una legge che aumenti le tariffe contro i beni di uno specifico Paese o di specifici Paesi (per es. una tariffa del 45% sui beni provenienti dalla Cina). Ciononostante, benché legale secondo la Costituzione degli Stati Uniti, una tariffa imposta discrezionalmente solo sui specifici beni di specifici Paesi violerebbe il principio della “Nazione Più Favorita” Art. I del GATT.

Se il Congresso imponesse un aumento dei dazi sui prodotti importati da tutti i Paesi e questo aumento superasse quelli “consolidati” espressi nell'Accordo WTO, la misura violerebbe l'Art. II del GATT. In entrambi i casi, i Paesi su cui ricadrebbe la misura invocherebbero molto probabilmente il meccanismo di soluzione delle controversie WTO, che si tradurrebbe alla fine nell'imposizione di misure di rivalsa uguali e contrarie verso gli Stati Uniti.


Esempio di aumento di dazi o teriffe all'import in America :

Gli Stati Uniti hanno esportato verso la Cina 500 miliardi di dollari nel 2015. Se, per esempio, il Congresso promulgasse una legge protezionistica che impone un dazio del 45% ad valorem sui beni provenienti dalla Cina e l'Organo di Soluzione delle Controversie WTO si esprimesse decidendo che gli Stati Uniti hanno violato i loro obblighi relativi al WTO, quest'ultimo potrebbe autorizzare la Cina a imporre tariffe di rivalsa sulle esportazioni degli Stati Uniti equivalenti a un totale di 225 miliardi di dollari (cioè 500 miliardi x 45% della tariffa). La Cina potrebbe anche impedire alle aziende degli Stati Uniti di ricevere brevetti o impedire alle banche americane di fornire servizi finanziari in Cina.


OPZIONE 2
Paragrafo 301 del Tariff Act del 1974

Il Paragrafo 301 del Tariff Act del 1930 autorizza il Rappresentante degli Stati Uniti per il Commercio (“USTR” - United States Trade Representative) a indagare sulle politiche e le pratiche di un governo di un Paese straniero che:
  • neghino i diritti di cittadini e interessi degli Stati Uniti sottoposti ad accordi internazionali; o
  • attuino pratiche irragionevoli, non giustificabili o discriminatorie che limitino o costituiscano aggravio al commercio degli Stati Uniti [19 U.S.C. § 2411 (a) & (b)]
Lo USTR è un'agenzia ausiliaria esecutiva americana e agisce su mandato del Presidente degli Stati Uniti. Questa autorizzazione prescritta dalla legge può essere utilizzata per affrontare qualunque pratica di commercio ingiusta (per es. accesso al mercato, proprietà intellettuale, ecc.). L'autorizzazione è molto ampia e si estende a qualunque pratica “irragionevole” che “gravi” sul commercio degli Stati Uniti. Lo USTR deve prima consultarsi con il Governo straniero i cui atti, politiche o pratiche sono l'oggetto dell'indagine e se non c'è risoluzione, è autorizzato a:
  1. Sospendere le concessioni legate agli accordi commerciali;
  2. Imporre dazi o altre restrizioni alle importazioni;
  3. Imporre commissioni o restrizioni sui servizi;
  4. Siglare accordi con il Paese oggetto per eliminare le pratiche offensive o per fornire benefici a compensazione per gli Stati Uniti;
  5. Imporre restrizioni alle autorizzazioni nel settore dei servizi.
La legge non richiede autorizzazione del WTO per imporre tariffe o altre misure e, quindi, il Presidente attraverso lo USTR può agire in maniera unilaterale. Storicamente però è stata pratica degli Stati Uniti invocare le procedure di soluzione delle controversie del WTO e ottenere l'autorizzazione del WTO prima di imporre tariffe o misure contro Paesi specifici.

Cosa più importante, il WTO ha già sentenziato che intraprendere tali azioni contro altri membri WTO senza prima assicurarsi l'approvazione secondo l'Intesa sulle Norme e le Procedure che Disciplinano la Risoluzione delle Controversie del WTO, costituisce di per sé violazione dell'Accordo WTO. [Cfr. Stati Uniti - Paragrafi 301-310 del Trade Act del 1974, WTO Panel Report, WT/DS152/R, adottato il 27 gennaio 2000, par. 7.38-7.39]



OPZIONE 3
Paragrafo 122 del Trade Act del 1974

Il Paragrafo 122 tratta della possibilità per il Presidente americano di rispondere a “problemi fondamentali riguardanti pagamenti internazionali”; autorizza il Presidente a trattare deficit “gravi e generali alla bilancia dei pagamenti per gli Stati Uniti” imponendo dazi e tariffe temporanee sulle importazioni che non eccedano il 15 percento ad valore sui beni importati; imporre quote temporanee all'importazione; o entrambe [19 U.S.C. § 2132]

Il Presidente può imporre una tariffa fino al 15% o restrizioni quantitative o una combinazione delle due, per un massimo di 150 giorni, come rimedio, sia su base non discriminatoria sia contro uno o più Paesi selezionati a causa di grandi eccedenze nella bilancia dei pagamenti. Se il Presidente desiderasse imporre una tariffa oltre i 150 giorni, sarebbe necessaria l'approvazione del Congresso.


OPZIONE 4
Paragrafo 232(b) del Trade Expansion Act

Questa norma sul commercio internazionale in America fornisce al Dipartimento del Commercio l'autorità di indagare sulle importazioni che minaccino la “sicurezza nazionale” [19 U.S.C. § 1862(b)]:

"Su richiesta del direttore di qualunque dipartimento o agenzia, su richiesta scritta da parte di una parte interessata, o di propria iniziativa, il Segretario al Commercio ... può iniziare immediatamente un'appropriata indagine per determinare gli effetti sulla sicurezza nazionale delle importazioni dell'articolo oggetto della richiesta”

Il Dipartimento del Commercio degli Stati Uniti ha 270 giorni per completare la propria indagine poi deve inviare un rapporto al Presidente riguardo ciò che ha scoperto e su ciò che raccomanda di fare. Non c'è limite alle tariffe che possono essere imposte o alla durata temporale che possono imporre.

L'applicazione di questa disposizione è piuttosto grave e ruota intorno alla definizione di "minaccia alla sicurezza nazionale". Benché la legge sia silente sul suo significato, la più recente indagine condotta in merito dal Dipartimento del Commercio degli Stati Uniti fornisce una guida. Nel 2001, il Dipartimento del Commercio degli Stati Uniti ha condotto una indagine 232 sugli effetti dell'importazione di minerale di ferro e acciaio semilavorato sulla sicurezza nazionale degli Stati Uniti. In quel caso, il Dipartimento del Commercio degli Stati Uniti ha adottato una definizione ampia di “sicurezza nazionale” spiegando che:

" È chiaro che, come minimo, un accertamento dei requisiti della “sicurezza nazionale” degli Stati Uniti deve comprendere una componente militare o di “difesa nazionale”. Questa componente può andare dalla difesa militare della madre patria americana fino a, in maniera ampia, la possibilità di proiettare le capacità militari degli Stati Uniti a livello globale..."

La questione successiva che non viene definita dalla legislazione è: quando l'importazione “minaccia” la sicurezza nazionale? Di nuovo l'indagine § 232 più recente è istruttiva. Lì, il Dipartimento del Commercio degli Stati Uniti ha identificato due modi in cui l'importazione può minacciare la sicurezza nazionale:

  1. L'importazione può minacciare di pregiudicare la sicurezza nazionale degli Stati Uniti se gli Stati Uniti dipendono in modo eccessivo da importazioni provenienti da fonti non affidabili o non sicure e questa è, di conseguenza, esposta a una possibile cessazione;
  2. L'importazione può minacciare di pregiudicare la sicurezza nazionale degli Stati Uniti se minaccia in maniera fondamentale la capacità di sopravvivenza delle aziende degli Stati Uniti e delle risorse necessarie a produrre a livello nazionale beni e servizi necessari ad assicurare la sicurezza nazionale degli Stati Uniti.

Da ultimo, in questo caso, il Dipartimento del Commercio degli Stati Uniti ha dichiarato che le importazioni non minacciavano la sicurezza nazionale perché “non c'è prova che mostri che gli Stati Uniti dipendono dall'importazione di metallo di ferro o acciaio semilavorato, né prove che mostrino che tale importazione è una fondamentale minaccia all'abilità dei produttori nazionali di soddisfare i requisiti di sicurezza nazionale.”

Basandosi sulla storia delle indagini § 232, le mutevoli definizioni di “sicurezza nazionale” in queste indagini, e la generica natura del Dipartimento del Commercio degli Stati Uniti come “agenzia esecutiva” i cui pareri possono essere pesantemente influenzati dal Presidente, l'utilizzo futuro dell'indagine § 232 da parte dell'Amministrazione Trump è una reale possibilità, anche se i risultati delle indagini non sempre portano all'esecuzione di misure concrete. 

In ogni caso, utilizzare queste indagini per ottenere tariffe più alte su un prodotto specifico potrebbe risultare sia in diatribe legali nei tribunali degli Stati Uniti sia in conflitti in seno al WTO. Se contestati presso il WTO, gli Stati Uniti potrebbero richiamare il poco utilizzato Articolo XXI sulle Eccezioni alla Sicurezza del GATT, che permette a un Paese membro di derogare gli obblighi del WTO in “caso di guerra o altra emergenza nelle relazioni internazionali”. Adottare tale disposizione in questo modo non avrebbe precedenti e sarebbe difficilmente fondata.


OPZIONE 5
Trading with the Enemy Act del 1917 (TWEA)

Il TWEA, emanato quando gli Stati Uniti stavano entrando nella Prima Guerra Mondiale, consente al Presidente di regolamentare tutte le forme di commercio, viaggi, investimenti e finanza internazionali. È stato esteso per coprire anche le emergenze nazionali. Ad esempio, l'embargo degli Stati Uniti sul commercio con Cuba basa la propria autorizzazione sul TWEA.

Benché l'atto non identifichi specificatamente l'imposizione di dazi ulteriori, almeno una corte d'appello federale ha dichiarato che il TWEA delega al Presidente il potere di imporre dazi sulle importazioni solo in caso di guerra o emergenza nazionale [United States v. Yoshida International, Inc., 526 F.2d 560, 573 (C.C.P.A. 1975)] In quel caso, il Presidente Nixon impose una sovrattassa del 10 percento sulle chiusure a zip provenienti dal Giappone. In quel caso, la “emergenza nazionale” era la Guerra di Corea, che terminò nel 1953, ma per cui era ancora in essere uno stato di emergenza nazionale. Infine, la Corte concluse che:

" Il Congresso, attuando il § 5(b) del TWEA, ha autorizzato il Presidente, durante un'emergenza, ad esercitare la facoltà di prendere decisioni sostanziali, per es. di “regolare le importazioni”, imponendo una sovrattassa sui dazi di importazione o con altri sistemi adeguatamente e ragionevolmente collegati, come discusso in seguito, alla particolare natura dell'emergenza dichiara."

IL TWEA non viene utilizzato dal 1971 per aumentare i dazi sulle importazioni.


OPZIONE 6
International Emergency Economic Powers Act (IEEPA)

L'IEEPA è stato promulgato nel 1976 come complemento al TWEA. Autorizza il Presidente ad affrontare minacce insolite e straordinarie alla sicurezza nazionale, alla politica estera o all'economia degli Stati Uniti.

Lo IEEPA richiede al Presidente di consultarsi con il Congresso, fornendo rapporti e aggiornamenti, ma non richiede l'approvazione del Congresso. Lo IEEPA è, al momento, l'autorizzazione legale per le sanzioni contro Iran, Siria, Russia e altri Paesi ed entità.

Lo scopo contestuale dello IEEPA era dare al Presidente strumenti per infliggere sanzioni ai nemici e agli avversari dell'America. Ciononostante, benché l'aumento unilaterale delle tariffe contro Paesi quali la Cina non è necessariamente ciò che all'IEEPA veniva permesso di affrontare, l'ampia interpretazione precedente di “minaccia insolita e straordinaria” suggerisce che il Presidente potrebbe interpretare lo IEEPA in questa maniera. Come per le altre leggi qui descritte, tale uso dello IEEPA potrebbe innescare contestazioni WTO.


Conclusioni: è molto probabile che nuove azioni di politica commerciale da parte dell'America siano ispirate da motivazioni di politica internazionale. In quanto tale, non ci immaginiamo che possano essere prese di mira le importazioni italiane in America

Queste sei opzioni sono le possibili vie che il Presidente potrebbe utilizzare per aumentare dazi e tariffe sulle importazioni in America da uno specifico Paese. Di tutte le opzioni, la più probabile sarebbe il Paragrafo 301 del Trade Act del 1974, dato che questa procedura lascia l'azione nelle mani dello USTR, che agisce su direzione del Presidente. Le altre opzioni sono meno probabili ma comunque possibili.

Dato che la maggior parte delle azioni unilaterali violerebbe quasi certamente gli accordi di commercio internazionale sanciti dal WTO, un importante precursore dell'utilizzo di queste leggi è il modo in cui la nuova amministrazione guarderà al WTO. Se l'amministrazione dimostra una mancanza di fiducia nell'efficacia del regime WTO, è più che probabile che vedremo attuate una di queste azioni unilaterali.

Mentre il Presidente e il suo team sul commercio decidono se sia necessaria un'azione unilaterale, è anche possibile che vedremo un aumento nell'utilizzo di altri meccanismi di rimedio e di rinforzo, compresi:
  1. Apertura di nuovi casi di dazi anti-dumping/compensativi 
  2. Procedimenti anti elusione 
  3. Salvaguardie (dazi o quote).
Tutte queste misure sono imposte solo dopo indagine da parte del Dipartimento del Commercio e/o da parte della Commissione sul Commercio Internazionale cui le parti interessate possono partecipare. Dato che possono essere imposte solo se vengono soddisfatte specifiche norme obbligatorie e le decisioni finali delle agenzie sono soggette a revisione da parte di organi giudiziari, queste misure per il commercio non sono facilmente influenzate dal Presidente.

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